您的位置 > 1982年，深圳特区开始按城市土地等级不同收取不同标准的使用费；1987年深圳率先试行土地使用有偿出让，揭开了国有土地使用制度改革的序幕；1993年十四届三中全会决定把土地使用制度的改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，通过市场配置土地的范围不断扩大，实行土地使用权有偿、有限期出让已扩展至全国各地；2002年国土资源部签发11号文件《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，叫停已沿用多年的土地协议出让方式，实行招标、拍卖或者挂牌方式进行交易……
土地交易是一个复杂、敏感且紧迫的现实问题。
在农村土地集体所有、家庭经营的模式下，农村集体土地直接入市的闸门尚未完全打开。土地供求严重失衡：拥有征地权的地方政府同时拥有土地一级市场的垄断权，垄断市场形式下的土地很难满足工业化尤其是住房市场化的需求。这一方面带来了土地一级市场在地方财政等利益驱动下节节攀高，另一方面也带来了土地"农转非"的过程中，对农民的利益补偿难题。土地改革也不得不在两难间承受尴尬：进一步，18亿亩耕地红线不能破；退一步，工业化、城市化进程不可挡。
由此，我们亟待解决这样的问题：搁置所有权问题，土地交易改革能否推进？如何在公共利益和农民权益之间求解？更直接的问题是，如何改进土地交易，实现"同地、同价、同权"？小产权已经"存在"，是否可以实现交易的合理？10月20日，在本报和东风日合办的"天籁之音·巅峰对话"第六场圆桌讨论上，民商法学家江平、清华大学教授秦晖、国家发改委国土开发与区域经济研究所所长肖金成、北京天则经济研究所所长盛洪就以上问题进行了深入的探讨，是为北京圆桌第152期。
土地所有权之尴尬
《21世纪》：土地问题的核心之一是所有权与使用权的问题。特别在农村土地制度方面，究竟应该如何理解集体土地所有制？怎样在城市化进程中既能够保护土地所有者与使用者的利益，又能保证土地的供应与使用效率？
秦晖：我们现在的土地制度有一些矛盾，一个最主要的原因就是在土地问题的基本概念非常难以界定。
其实，抛开各种术语游戏，土地问题的实质是不难理解的。无论如何，我们的土地并不是无主的。它的处置权(无论叫所有权还是叫使用权)总得有人掌握着。有人说我们的农村土地是"集体所有制"。但各市场经济国家民法体系关于产权的规定中并无"集体所有制"提法。这是因为：世界上从来没有非官非民的"集体"，如果老百姓根据结社权自由结成民间性集体，例如农会、民间合作社和股份公司，那就是私有制(西语private本来就有"民间的"、"非官方的"之意，并不仅指个人或自然人所有，企业法人与社团法人也可以成为private性质的权利主体)。而如果是身份性或强制性的官办"集体"，例如人民公社，那就是官府所有的一种形式。
土地问题核心之一是农民集体所有的权利无法得到保障。首先，农民组成和退出权利无法得到保障。如果这个集体不是大家自由组合和退出的，参加这个集体的所有人就等于没有权利。集体的权利从何而来？
1996年我在东南沿海的一个省份，他们搞乡镇企业改制，改制之后一律叫股份制企业，一个地方将"股份制"定义为"两人以上合办的企业，其性质为劳动集体所有制"。我问夫妻店算是集体所有制吗？他说两人以上不含同一家庭的两个人，比如说两口子就不算。我又问如果离婚了算不算？他想了半天说，如果按照这个规定就算。本来集体所有制是为了大家合作互助，两个人结婚的时候不算集体所有制，离婚了倒算集体所有制度了。这还是什么合作互助？这就把很多人从道理上搞糊涂了。如果自愿搞合作制、搞股份制，没有人会来反对你。我觉得土地问题最根本的不是公有制、私有制的问题，而是农民或与土地相关的人到底有多少自主权的问题。
提到自主权就想到了所有权与使用权或者叫承包经营权，一般的说法是我们国家农村土地所有权归集体，使用权归农户。但使用权归农户这件事，从哪里可以得到证明呢？仅仅是农户种土地吗？权利是什么？就是可以做也可以不做某事。一个人做某事并不见得就等于有做某事的权利，就像自由人可以不结婚，但自由人是有婚姻权的，但奴隶制度下，奴隶可以奉主人之命结婚，却未必就有婚姻权一样。
现在究竟有谁能回答农民的使用权到底起不起作用？我们的宪法上有一条规定说，土地经营期限是30年,下面又有一个说法，在此期限内可以进行适当调整。于是，大部分人解释所谓30年的经营期限时说，那是指土地承包制度30年不变,但是，具体拥有哪块土地的年限是可变的。如果这样，所谓使用权体现在什么地方呢？中国的土地交易非常活跃，但是从晚清到民国，占土地交易绝大部分的都是佃权的交易，原因是当时佃权得到保障，在租佃期内地主是不可以随意撤佃的，这不是个新制度。农民很珍惜土地，在农村绝卖土地的很少，大部分是活卖。
我不是要鼓吹土地私有制，所有权是可以公有的，但是从农民那里拿地，就要做交易，不买使用权就没有使用权，至少使用权在佃期未满前不能撤佃。所有权不给农民，使用权给农民，也存在交易。现在的问题是：第一，针对土地的公权力制约问题没有很好解决；第二，某些集团的利益扩大问题没有很好解决。在这种条件下，不管规定公有和私有都很难避免地权关系的垄断。
肖金成：农村土地集体所有制一些需要解决的问题：多元所有权主体导致产权不清晰，影响市场交易和流转。农村之所以实行集体所有，是人民公社时期对所有权做的界定。后来人民公社转化为乡，生产大队转化为村，生产队转为村民小组，现在集体土地所有权到底由谁来行使？不清楚。所以，乡里有所有权，村委会也认为有所有权，村民小组也认为有所有权，法律没有界定。现在土地征用都要支付补偿费用，这笔征地费到底由谁来支配？村委会、乡政府甚至县政府都要分割利益，他们都希望获得土地转让的收益。而在征收过程中，农民得到很小一部分，农民的利益受到了最大的伤害，因为他没有所有权，只有承包权。
集体所有权到底是什么？《土地管理法》、《土地承包法》规定：集体应当将土地无条件地承包给农民，不能从中获益，所以集体所有权实际上是虚化的。如果说土地归集体成员所有，这不是公有制，是共有制。所以农村不存在真正的集体所有制，其所有权是虚化的。土地的二元制影响土地的资源利用和交易，而且是目前土地问题的一个根源。
我个人认为土地改革的方向是要变二元体制为一元体制。为土地交易提供基础条件，没有农村土地所有制的转变，土地交易是很难进行的。我的观点很明确，就是农村土地应和城市土地一样实行国有化，然后通过法律程序将土地使用权交给农民。使用权可转让、可抵押、可继承，但不得随意转变用途。应把使用权转让同社会保障制度联系起来，就是说未建立社会保障制度的地区和没有解决生活保障的家庭使用权转让应受到限制。同时，使用权的行使必须符合规划，不能损害公共利益。这就是所有权和使用权本质上不同的地方。
盛洪：提到产权制度大家第一印象是要有排他性，其实产权还有一个重要特性就是可交易性。土地产权归谁并不重要，只要可以交易。有人提出质疑，土地产权自由交易会减少耕地。我认为不会。
自由交易的一个重要结果就是改变用途。现在而言，最主要的就是把土地从农业用途变为城市用途。而城市最重要的特点是聚集性，"聚集性"的意思很简单，人越多，交易费用越低，市场价值越高，城市土地越有价值，人们越愿意聚集在城市里。为什么北京、上海、深圳的土地这么贵，是因为我们大家挤在这里。聚集就是较多的人挤在较小的土地上，所以城市比农村更节约土地。假如我们自由交易土地，实际上在总体数量上并不会减少耕地。
根据国土资源部的信息，我国城市人均用地133平方米，农村人均村庄用地218平方米。这意味着，每当一个农村人转变为城里人，将节约75平方米土地。按2004年的人口数字，如果我国的城市化率达到70%，假定人口不再增长，还要有15287万人从农村迁到城市，这需要新增约2万平方公里的城市面积；但同时会在农村减少3.3万平方公里村庄用地面积。导致的结果是，我们会净增土地1.3万平方公里。更何况，由于土地产权自由交易会使农业用途的土地转变为城市用途的土地时的价格大幅上涨，会提高城市土地利用效率，使城市人均用地面积减少，也会节约出大量土地。如果城市人均用地面积从现在的133平方米减少到100平方米，在城市化率在70%的水平上，全国将会节约土地约3万平方公里。
所以无论从微观经济机理还是宏观总量数字来看，一旦我们实行土地产权自由交易，都不可能使耕地大幅度减少，反而会增加。道理很简单，城市就是一种节约土地的制度。
《21世纪》：提到土地改革与试点，很多人都知道1978年安徽小岗村18户农民的突破性行动，最终实现了中国农村土地制度从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。之后一个重大的突破发生在深圳，1987年９月，深圳率先试行土地使用有偿出让，由此打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。今年也可谓是土地市场化改革的20周年。江老师怎么看现在土地制度变革在法律上遇到的一些问题？
江平：大家都知道土地和房子的问题是《物权法》立法中最难的问题，土地问题,特别是在农村土地与上面的房屋问题上，立法与现实是最矛盾的，要么是立法严重脱离现实，立法太超前、太理想化；要么是人们缺乏法治观念,不遵守法律，法律缺乏权威性。立法和现实有这么大的差距，怎么办？我认为应从三个方面来思考。
第一，立法应该考虑改革的现实需要。《物权法》虽然没有就土地和房屋的改革问题做一些超前的规定，却也把原来草案中阻碍改革的内容删除了，给改革留了空间。
第二，中国的土地问题，尤其是农村土地问题比较敏感,它涉及到稳定等一系列问题，所以在立法过程中提出先从试点开始的思想，但这又面临着试点与法律的冲突。其实农村土地问题，包括土地建设使用权、承包经营土地、宅基地等都是城乡一体化过程中出现的基本问题,应该通过城乡一体化的综合试点来统筹解决土地问题。
让一些地方先搞试点是有道理的，但试点怎么办？试点与立法有什么矛盾？试点弄不好就会突破法律，现在重庆、成都实际上已经突破了《农村土地承包法》，试点一方面要突破法律，一方面又要做到合法，在法律许可的范围内运行，这是很大的挑战。
第三，从现在的土地问题来看，应当强调千万不要在法律制度上一刀切。因为中国各地很不一样，发达地区与不发达地区城市周边的土地和房屋的情况也不一样，中国给予地方立法的自主性非常强。如何让地方真正按照地方的权限做，也必须要试点，必须符合地方特点。
总之，第一，农村土地经营需要规划，这是方向。第二，农村集体土地与城市土地要享有平等的出让和转让权。第三，农民宅基地应该按照城乡一体化进行市场改革和试点，这是一个很复杂的系统工程。
交易先于产权？
《21世纪》：土地交易确实有很多好处，但交易的前提是所有权要清晰，目前我们面临的基本问题是集体土地所有权不清晰，只有广东在这方面有了突破，集体用地可以直接入市，而在其他很多地区，农村土地要被征用之后才可以进入一级土地交易市场，这带来了很多问题：在
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